中国财税改革的逻辑:兼谈对党的十九大报告的解读
上海财经大学教授、教育部长江学者青年学者范子英做客齐鲁大讲坛,主讲“中国财税改革的逻辑:兼谈对十九大报告的解读”。
近年来,财税改革一直是中国经济学界探讨的热点,特别是自中国经济进入新常态后,财政新常态显得更为紧迫,再加上美国通过了减税政策,内外因素都使得中国迫切需要财税改革以适应新的发展形势。中国财税改革的逻辑是什么?如何看待党的十九大报告关于未来一段时期我国财税改革的新表述?如何构建起新时代背景下中国的财税体系?范子英在讲座中就上述问题进行了深入解读。
缘起
美国的减税政策在全球范围内引起了很大轰动。2017年12月2日,美国参议院以51票比49票的表决结果通过了参议院版本的税改方案,将企业所得税税率由35%降至20%,海外利润汇回的税率由35%降至10%。我国国内对美国税改关注的焦点也主要集中在美国企业所得税率的变动上,而美国的个人所得税也有所下降。其税改的目标主要是重振实业经济,吸引海外资本。政策的实施将会吸引大量资本重新流回美国,也会有很多的实业资本进入美国,这对中国的冲击很大。
2016年12月,“玻璃大王”曹德旺指出,中国制造业的综合税负比美国高35%,引起了一场关于宏观税负的大讨论。很多财政专家和实业家都站出来支持这一观点。但根据宏观统计数据,得出的结论与此相反:这些年,中国的宏观税负是在下降的。我们在比较两个国家的财政和税收时,不能仅比较某一行业,而应该比较其综合税负,即“以政府收入除以GDP”。这样算来,中国的宏观税负是35%左右,美国是34%左右,相差无几,而有的欧洲国家甚至高达60%,中国相对来说并没有那么高。
对中美税制结构做一下对比。美国采取联邦财政、州财政和地方财政三级财政管理体制。个人所得税是各级政府税收的重要来源,而美国此次税制改革中变动最大的企业所得税只占美国联邦财政收入的7%左右,所以此次税改对美国收入的影响并不会太大,但对资本的流动会产生很大影响。而对中国来说,个人所得税只占总税收的6.7%,企业所得税占22%左右,增值税占40%左右。同时,中国70%的税收收入来自于间接税,90%的税收来自于企业部门,所以企业税负比较重,居民的税负相对低,综合来说宏观税负也并不是很高。由于中国的税制结构与美国不同,所以不能像美国一样直接降低企业所得税,而是应该考虑各方面因素,减税要非常谨慎。那么中国应如何进行财税改革呢?
中国税制结构中出现的问题
十九大报告中对于财税改革提出了以下三点:第一,加快建立现代财政制度,调整建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方关系;第二,建立规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理;第三,深化税收制度改革,健全地方税体系。
范子英认为,上述三点措施总的方向是重新回归分税制改革,建立真正意义上的分税制。中国从1994年开始分税制改革,但近年的一些政策却在偏离分税制。所以这次的改革,无论是重新建立权责清晰的中央地方关系,还是健全地方税体系,都指向同一个目标——建立真正意义上的分税制。
中国是一个幅员辽阔的大国,情况复杂,经济发展程度不一。“瑷珲—腾冲线”把中国的国土面积划分为两半,同时也将中国的发展状况划分开来——东半部居住人口占比高达94%,GDP占比也是90%多,西部地区无论人口还是GDP,都仅占百分之几,地区差异极大。由此带来很多问题。
首先,地方政府距离中央决策层太远——虽然随着时代的发展信息沟通更加便捷,但是很多情况还是需要面对面交流的。所以中国幅员辽阔的后果就是信息对接不顺畅,以致执行过程中存在偏差。
其次,中国各地的差异决定了同一条政策不宜在所有地区推行,需要根据地方的特殊情况实行地区性政策,因地制宜,而这是中央政府难以做到的。幅员辽阔易导致信息不对称,在政策推行过程中不能充分考虑到地方的特殊情况,也存在地方向中央隐瞒部分事实的情况,这一切都易造成决策失误。
最后,中国政府是一个多层级的政府,中国共有四级财政:中央政府、省政府、市政府和县政府(乡与镇的财政归于县级)。存在多级政府就存在委托代理的问题。中国目前的治理体系是,中央政府代表全国人民治理国家,省政府受中央政府委托管理一省事务,市政府又受省政府委托,层层委托下去。但是这种委托治理带来的问题是,每一级政府的目标不同,在中央政策的执行过程中可能会出现偏差。在中央监管不到位的情况下,政策在一些地方的执行过程中可能会与中央目标冲突,所以中央如何激励基层政府做事及后续监管问题尤为重要。
关于这几个问题,历史上有很多解决方案值得借鉴,例如古代的郡县制。《史记》曾经提到:“郡县制,天下无不治。”郡和县都治理有方,那么整个国家自然国富民强。现在中国的治理框架是中央制定目标,做事权力下放给地方,中央对地方实行考核。考核评价取决于地方之间的相对绩效,所以地方政府之间是竞争关系,有良好的激励机制。当然竞争的前提是权力要下放给地方。中国从上世纪50年代末到现在一直在做的事情就是把权力下放给地方,其中最主要的是下放事权和财权。
分清事权即明确事情由谁来做,分清地方事权、中央事权和未尽事权(目前没有出现的,但随时间推移可能会出现的待办事项)的责任方。中国目前的问题就是分不清各方的责任,所以党的十九大报告中提出改革的目标是做到权责清晰。
中国的分财权做得比较彻底。上世纪80年代开始我国就实行财政承包制,即按收入分成。1994年开始按税种分成,这就是分税制的起点。改革把全国的税收按照税种划分为中央税收、地方税收和中央地方共享税收。国家税主要有关税、消费税、中央企业所得税等。地方税收有营业税、地方企业所得税、个人所得税、国有土地有偿使用收入等。其中,中国的第一大税种是增值税,占全国全部税收的60%以上。增值税是中央地方共享税种,按照中央75%、地方25%分成。地方的第一大税种一直是营业税。其实1994年的税制框架是比较完整的,但之后的发展与改革却慢慢偏离了方向,逐渐表现出财权集中、事权下移和权力集中的现象。
政府间财政关系主要包含三个要素,即事权、财权和财力。一般而言,事权、财权、财力三要素达到匹配,才能使一级政府运转正常。而中国目前出现了三要素间不匹配的现象。
第一,财权集中。1980年代中国地方权力下放过多,全国财政收入占GDP比重和中央收入占全国财政收入的比重都急剧下降。1990年代国际上出现过很多危机,苏联解体、东欧危机等,都是因为中央权威不够。有鉴于此,1994年的分税制改革的目标非常明确——加强中央权威。分税制改革取得了显著成果:1994年之前,中央财政收入占全国的比重只有22%,地方占78%;1994年开始,中央占比55%,地方45%,此后基本维持这个趋势,财权向中央集中。
第二,事权下移。所谓事权,简单说是指一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。1994年以前,中央财政支出占全国财政支出的比重约30%左右,近几年情况更为严峻。2015年中央财政支出只占了全国的15%左右,意味着地方政府拿着不足50%的财政收入却做了85%的事。财权集中在中央本身没有问题,但是中央将财权集中的同时又将事权下移,就会出现纵向失衡的问题,这也正是最近提出改革的缘由。
第三,权力集中。随着财政权力集中在中央,很多其他权力也开始向中央靠拢,如税权和税收管理权,不论是地方新设税种还是调整税率都由中央决定。
财权和财力在中央集中,事权下移,其必然结果是中国有巨额的纵向转移支出。这就是党的十九大报告中提出的第一个关键词:央地关系。数据显示,2015年中央财政收入约为8万亿元,其中5.5万亿作为转移支付分给了地方,占比非常高。而且转移支付分配非常不均匀,发达地区上交大笔税收,最后只分得少许中央的转移支付,而欠发达地区正相反,上缴少许税收便能获得大笔转移支付资金。向少数几个欠发达地区每支出100元,其中90元即是中央下拨的,情况相当严重,这就是第二个关键词——央地失衡。央地失衡表现为巨额转移支付,外加中国的绩效管理跟不上,使得政府财政支出效率低下。
中央正在着手改善这一问题。转移支付的途径有三个,其一是税收返还,这是1994年分税制改革时,中央为了获得地方政府支持做出的妥协,通过返还的方式,弥补地方政府在改革中蒙受的损失。其二是一般性转移支付,可以理解为地方行政支出不足时,中央给予的资金支持。其三,专项转移支付,是中央付给地方用于专项建设的项目支出,项目来自各个职能部门,如教育部门、卫生部门、环保部门等。目前中国关于转移支付制度改革的方向是,压缩专项转移支付金额,提高一般性转移支付金额,但绩效管理滞后仍是困扰问题。
2000年以来共有两次大的改革,一是2002年将地方企业所得税,从地方收入变更为中央地方共享收入;二是2016年将营业税改为增值税。1994年的税收设置是服务业按销售额征税,叫营业税;制造业按产品的增加值征税,叫增值税。营业税与增值税之间是不兼容的,为改善重复征收这一问题,2016年将营业税改为增值税,并划入中央地方共享收入。2016年的四大税种增值税、企业所得税、消费税、个人所得税中,只有个人所得税是地方税。地方政府财权被削弱。
中国财税改革的方向
税改的总体方向是建立真正意义上的分税制。第一步是划定事权,做到权责清晰;第二步是完善税制,改变直接税、间接税比例,完善地方税体系;第三步是重新划分收入,改变增值税在地方和中央的分配比例。改革的整体目标是将实力与责任相对应,即一级政府就要有相应的一级事权、一级财权、一级征税权、一级预算和一级举债权(政府向其他单位借债的能力)。
首先是明确事权问题。解决中央财权多、地方事权多的纵向失衡问题,大致有三个方案。最早的是1980年代提出财权与事权相匹配的方案,即以收定支,但由于此方案弱中央强地方,所以被否定。第二个是近年推行的政策,依据财力与事权相匹配原则,事权由中央下放,地方没有财权意味着收不抵支,所以中央给予地方与之匹配的财力。第三个是现在正在进行的改革,使事权与支出责任相匹配。首先明确事权属地方还是中央,如果属中央就由中央出资,属地方就由地方出资。先把事权划分清楚,再匹配支付责任,就会避免严重的纵向失衡。2016年8月24日,财政部出台了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》的文件,提出按受益原则划分事权。解决纵向失衡问题的方向是,下放财权、事权不变,或财权不变、事权上收。这个问题存在争议,目前总体的方案倾向于前者。具体改革有两个方面:第一,与人员流动相关的事权上收中央,如社会保障。第二,跨区问题上收中央管辖,如环保问题。
其次是绩效管理效率低下问题,对此政府现在开始采用市场化手段解决。2014到2015年,国家财政部门推出了一个重要政策——政府和社会资本合作(PPP)模式,这也是现在财政部门主推的政策,能很好地提升绩效管理水平。例如,地方政府要修公路,以前是政府出资,完成修路项目就结束了,而公路的便利程度、车流量统计和管控都无从得知,因为没有专门的部门管理,绩效管理低下。现在是由政府与私营部门合资成立一个特殊目的的企业,专门负责某个项目的建设管理和运营。企业用资本金、资产在银行抵押贷款把项目融资做起来,再用这笔资金做项目建设,建设完成以后由企业运营。现在这条路不是政府所有,而是企业所有,运营过程中的收益,如车辆通行费等,在企业的私营部门和公共部门之间按比例分配。私营部门有利可图,会自发地对项目进行监管,相应地,政府就能有效掌握项目的社会效益。同时项目收费不足,企业要求政府补贴时,政府可以根据它的实际经营状况确定补助额度。这样公共部门能很好地提高财政支出效率,加强绩效管理。
最后是税制改革问题。目前中国的现状是间接税占比高,税源稳定,但同时也使企业痛苦指数上升。我国的主体税种增值税的税基是企业增加值,增加值由劳动者报酬、折旧、税金和利润四部分组成,即“企业利润=增加值-劳动者报酬-折旧-税金”。其中劳动者报酬在我国的增值税核算体系中是不能抵扣的。近年来劳动者工资水平一直处于上升状态,经济下行时期企业增加值变化不大,税金也基本固定,由公式可以看出企业利润很可能出现负值。而税金基本固定,就会出现企业在亏损的状况下还要交税,导致企业对税金十分敏感。
对价格过于敏感是间接税占比过高的第二个问题。中国的税制对投入端的价格非常敏感。一般情况下,工业品出厂价格应该是上涨的,但最近三四年来一直呈下降趋势,前两年我国PPI(生产价格指数)更是大幅下滑。经济上行时期,价格上升,企业增加值提高,税基也提高,政府收入随即提高。但是经济下行时期,除了增加值降低带来的收入下滑之外,还有投入端的价格下跌,使得税基突然下降,所以中国现在一个不利的现象是,在经济下行时可能会出现财政收入断崖式下跌。最后,间接税占比过高会恶化收入分配。直接税占比过低,导致收入更高的人或企业并没有交更多的税,税制起不到调节收入分配的作用。间接税占比过高,导致政府实际上是对消费进行征税,消费占收入比重越高的人,承担的税负越重。而穷人消费占收入的比重是非常高的,对消费进行征税会导致穷者愈穷,富者愈富,恶化收入分配。
针对以上问题,范子英教授提出以下方案。
第一,改善税制结构。降低间接税比重,提高企业所得税、个人所得税和房产税等直接税的比重,提高居民税占比,下调企业税占比。中国的财政支出是刚性的,再加上现在财政收入增加缓慢,所以势必要增加居民税收。但是提高直接税和居民税会带来风险——唤醒纳税人意识。现在中国人对纳税没有太多意识,不知道自己时刻在交税。实际上,只要有消费就是纳税人,因为消费的每一件商品价格里都含有增值税。很多消费者对此不知情,从政府治理的角度来说是好事。而提高居民税和直接税的占比势必会对人们造成冲击,提升征管难度。但换个角度来看,这有益于强化中国人的纳税意识。例如在美国,居民承担高税收的同时也要求高福利待遇,所以美国人愿意交税。中国也可以朝这个方向发展,提高直接税与居民税,同时强化政府服务意识,提高公共福利建设,建立并完善中国的税收服务制度。
第二,完善地方税体系,设立新税种。在地方税中新加以前没有或不成熟的税种,如饱受争议的房产税。国际间的税收竞争使特朗普的减税政策间接加速了中国房产税的征收步伐。某些中央税种可以下放给地方,例如消费税等可以按照消费地征收,完善地方税体系。
第三,强化征管。中国有很多漏税现象,比如在餐馆消费时,商家提出不要发票可以获得优惠,就是因为开发票要交税。商家通过这种方式来逃避税收,造成税种征管不足。在税种征管不足的情况下谈减税是没有意义的。
在全球竞争框架中,特朗普减税促使中国提高税制的国际竞争力。中国的税制改革不是在普遍意义上降低宏观税赋,而是降低间接税和企业税的比重,提高直接税和居民税的比重,同时在提高征收率的情况下降低税率,以此降低资本税收,提高国际竞争力。(整理:范贤族 李景悦)